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加深对坚持和完善人民代表大会制度的认识
发表时间:2014/5/21 21:50:38    文章来源:转自中国人大网    阅读次数:


贯彻党的十八大精神

加深对坚持和完善人民代表大会制度的认识

李伯钧

信息来源:中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2012-11-26

 

胡锦涛同志在党的十八大报告中明确提出,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。这是我们党对坚持和完善人民代表大会制度的又一次重大宣示。贯彻党的十八大精神,有必要在理论与实践的结合上,加深对坚持和完善人民代表大会制度的认识,提高自觉性和坚定性,把人民代表大会制度建设再向前推进一步。

 一、加深对人民代表大会制度的性质和内涵的理解

(一)人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度

人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式,是中国共产党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体,是中国特色社会主义制度的重要组成部分。

1.人民代表大会制度是我国人民民主专政政权的组织形式。一个国家的性质是这个国家的国体,一个国家的政权组织形式是这个国家的政体。我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,与之相适应的政体是人民代表大会制度。人民当家作主是我国社会主义民主政治的本质和核心。在人民代表大会制度下,整个国家机构按照一切权力属于人民和民主集中制的原则组成和运转。这就是按照法定的程序,由选区选民或者选举单位在民主选举的基础上产生各级人大代表,组成各级人民代表大会,即国家权力机关,再由其产生其他国家机关,行使国家权力;各个国家机关以及中央与地方合理地划分职能,在中央统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性,使国家权力既避免过分集中又避免不必要的牵扯,从而保证国家的各项工作有序、高效地进行。

2.人民代表大会制度是中国共产党领导的人民民主制度。我国有十三亿多人口,如何治理国家?只能通过由民主选举产生、对人民负责并受人民监督的全国和地方各级人民代表大会,以及在此基础上形成的人民代表大会制度。中国共产党作为执政党,坚持人民代表大会制度,并通过人民代表大会制度对国家事务实行领导,积极支持人民当家作主,切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利,保证国家权力最终掌握在全体人民手中。在我国实行人民代表大会制度,是我们党领导人民坚持和发展人民民主实践的经验总结。人民代表大会制度体现了我国社会主义制度和国家性质的要求,是凝聚了中国共产党人把马克思主义中国化的重大政治成果和制度创新。

3.人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国存在着各项政治制度,如政治协商制度、行政管理制度、司法制度、劳动人事制度、军事制度、地方政权制度等,还有选举制度、法律制度、监督制度等,这些制度都只能表示我们政治生活的某一方面。只有人民代表大会制度是我们国家政治力量的源泉,是我国各种国家制度的源泉。人民代表大会制度是其他各项政治制度赖以建立的前提,反映了我国政治生活的全貌,是具有根本性的政治制度。

由上也可以看出,人民代表大会制度是在中国共产党领导下以人民当家作主为基础的、以人民选举产生的人民代表大会为核心的整个政权体系、政权组织制度,是包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度,是包含了党与人大、人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度。

(二)人民代表大会制度的内容及其反映的关系

1.人民是国家的主人。人民当家作主、行使国家权力,是国家机关权力的来源。中华人民共和国的一切权力属于人民,这是人民代表大会制度的核心,反映了人民与国家的关系。

2.人民通过人民代表大会行使国家权力。人民行使国家权力、管理国家各项事务,不是直接的,而是通过民主选举,产生各级人大代表,由各级人大代表组成各级人民代表大会来行使的。各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督,代表人民的利益和意志集体讨论和决定问题、行使国家权力,从而保证人民在国家生活中的主人翁地位。这反映了人民与人民代表大会的关系。

3.人大统一行使国家权力,在这个前提下,国家的行政权、审判权、检察权明确划分,使国家的权力机关和国家行政、审判、检察机关协调一致地开展工作。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。各级行政机关是同级国家权力机关的执行机关,依照权力机关制定的法律或者法规和作出的决议、决定等,依法行政;各级审判机关、检察机关在审判、检察工作中适用权力机关制定的法律或者法规等,公正司法。这是我国的国家体制,反映了国家权力机关与国家行政、审判、检察机关的关系。

4.发挥中央和地方两个积极性。中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这反映了中央与地方的关系。

5.各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是我国不可分离的部分。少数民族在聚居的地方通过民族区域自治制度而不是民族自决制度、联邦制形式来管理地方国家事务,既保证少数民族能够充分享有和行使管理地方国家事务的权力,又维护民族团结和国家统一。这反映了中央与特殊地方即民族区域自治地方的关系。

(三)我国实行人民代表大会制度的必然性

从根本上说,在我国实行人民代表大会制度,是由我国国家的性质和社会发展历史决定的,是由我国的国情决定的,反映了中国共产党带领全国各族人民在政治发展道路上的长期奋斗和实践结果,反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望,因而是是历史和人民的选择。

1.近代以来中国社会发展的必然选择。在近代中国历史上,各阶级、各阶层围绕在中国建立什么样的政治制度和政权组织形式上,有过激烈的斗争。无数的仁人志士为救国救民苦苦探索,进行过无数次尝试,包括试行西方的政治模式等,都以失败而告终。从1927年到1949年,国民党的反动专制同样站不住脚,最终被全国人民所唾弃。中国人民从长期的探索和奋斗中深刻地认识到,要实现民族独立、国家富强和人民幸福,就必须推翻三座大山,建立人民当家作主的全新的政治制度。符合中国国情、符合中国人民根本利益的国体,只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家;与之相适应的国家政权组织形式,只能是民主集中制的人民代表大会制度。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人,创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实际结合起来,提出并在实践中建立了人民代表大会制度。

2.人民当家作主的必然要求。我国人民作为国家的主人,需要通过一定的制度来实现掌握国家的权力。人民代表大会制度便于人民行使自己的权力,便于人民经过这样的政权组织参加对国家各项事务的管理,从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。我国目前的二百七十多万名各级人大代表,大都生产或者工作在原有岗位,生活在亿万人民群众之中,同人民群众保持着密切联系,最了解人民群众的意见和要求。这些代表能够代表人民的利益和意志,参加对各级国家各项事务的管理,保证国家权力机关制定的法律或者法规和作出的决议、决定,符合人民群众的利益;保证其他国家机关依法行政、公正司法,使广大人民群众共享经济建设和社会发展的各项成果。

3.国家体制的必然需要。我国的国家机构实行民主集中制的原则,在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,合理划分国家权力机关和行政、审判、检察机关的权限,协调一致地开展工作,并注意发挥中央和地方两个积极性。这样的国家体制,最符合我国实际,最符合我国国情。只要政策正确、方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。只有人民代表大会制度,才能保证在党的领导下,我们国家机器的运转最有效率。人民代表大会制度同人民和国家的命运息息相关。是否坚持和完善人民代表大会制度,真正发挥国家权力机关的作用,直接关系到国家的政治生活是否正常,决策是否正确,经济与社会能否顺利发展,国家能否长治久安,人民能否幸福安康。

(四)我国人民代表大会制度与西方资本主义国家政体的本质区别

我国的人民代表大会制度既吸收了人类政治文明的成果,同时又与西方资本主义国家政体存在本质区别。

1.我国人民代表大会与西方议会存在本质区别。在我国,共产党是执政党,各民主党派是参政党。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,不是西方的多党制或者两党制。我国的人民代表大会没有议会党团,也不以界别开展活动。无论是人民代表大会,还是其常委会或者专门委员会,都不按照党派分配席位。县乡人大代表是按选区直接选举产生的;设区的市级以上的人大代表是由下一级人民代表大会选举产生,并按照选举单位组成代表团参加代表大会的。我们的人大代表,包括常委会组成人员、专门委员会组成人员,无论是共产党员还是民主党派成员或者无党派人士,都在党的领导下依法履行职责,代表人民的利益和意志参加行使国家权力,努力为人民服务。西方国家的多党制或者两党制反映在其议会特点上,就是无论是一院制还是两院制,都是各党派进行政治斗争的场所。

2.我国人民代表大会和“一府两院”即国家行政、审判、检察机关的关系与西方国家政权机关间的关系存在本质区别。在我国政权体系中,人民代表大会统一行使国家权力,国家行政、审判、检察机关由人大产生并对人大负责、受人大监督。国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关虽然分工、职责不同,但目标是一致的,都是在中国共产党领导下,在各自职权范围内贯彻落实宪法和法律、党和国家的方针政策,为建设中国特色社会主义服务。人大根据党的主张和人民的意愿,通过制定法律或者法规和作出决议、决定等,决定国家或者地方本行政区域的大政方针,并监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法,保障各国家机关协调有效地开展工作,把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。西方国家实行的立法、行政、司法“三权分立”的政治体制,三个机关间相互掣肘、唱对台戏。

3.我国人大代表与西方议员存在本质区别。我国的人大代表选举,实行普遍、平等、差额、无记名投票、直接选举和间接选举相结合的选举制度,国家保障人民充分行使选举权和被选举权。人大代表来自各地区、各民族、各方面,具有广泛的代表性,他们的根本利益和目标任务是一致的。人大代表大都生产或者工作在原有岗位,生活在人民群众中间,同人民群众保持着天然的、紧密的联系,对党和国家的方针政策、宪法和法律的贯彻实施情况体会最深刻,对现实生活中的实际问题了解最深入,对民生的方方面面问题感受最直接。人大代表通过会议的方式依法集体行使职权,个人不直接处理问题。人大代表受原选区选民或者原选举单位和人民群众的监督,原选区选民或者原选举单位有权罢免自己选出的代表。各级人大及其常委会办事机构和工作机构是代表依法履职的集体参谋助手和服务班子,为代表依法履职提供各方面的服务和保障。西方国家的议员大都是专门的职业政客,代表的是各自党派、不同集团的利益,整日忙碌于议会活动,政治作秀多、深入社会少,其选举与财产状况密切相关,一旦当选,在其任期内选民是无权罢免他们的,议员个人有专门的助手和工作班子。

二、人民代表大会制度的实践和优越性

建国以来的实践表明,人民代表大会制度受到破坏,人民当家作主就无法保证,党和国家的事业就会遭受损失;人民代表大会制度健康发展,人民当家作主就有保障,党和国家的事业就顺利发展。随着中国特色社会主义各项事业的不断发展,人民代表大会制度的优越性越来越显示出来。

(一)人民代表大会制度经历的发展历程

1949年新中国成立的时候,由于召开普选产生的各级人民代表大会的条件还不成熟,是中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议代行人民代表大会的职权。19549月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议,标志着我国的人民代表大会制度正式确立。从那时以来,人民代表大会制度特别是人大工作经历了一个曲折的发展历程。

11954年到1966年,人民代表大会制度全面确立和曲折发展。人民代表大会制度确立的最初几年,各级人大工作相当活跃,民主法制建设进展较快。但从1957年下半年开始,受“反右”等左的东西影响,国家经济与政治生活很不正常,人大职权的行使受到削弱,党和国家机关的关系出现偏差。

2.“文化大革命”的10年,人民代表大会制度遭到严重破坏。各级人大活动停止,全国人大及其常委会在8年多的时间里没有召开过一次会议,党和国家机关以及国家机关内部的关系非常不正常。

3.从粉碎“四人帮”至今,人民代表大会制度恢复和完善,各方面工作取得重大进展。1978年党的十一届三中全会以来,人民代表大会制度进入新的历史发展时期,特别是人大工作有明显的、突出的进展。1982年宪法和在此前或者在以后制定或者修改的一批法律,对坚持和完善人民代表大会制度作出了一系列法律上、制度上的规定。在实践中不断改进和完善选举等制度,加强国家政权机关的建设,特别是人大及其常委会的建设。各级人大依法履行职责,在现实生活中发挥了重要作用;各级人大代表密切联系人民群众,做了大量富有成效的工作等。这些年来,我们党和国家机关以及国家机关内部的关系越来越科学化、民主化和法制化。

(二)改革开放以来人民代表大会制度建设的重要进展

1.思想理论上的进展。在我国实行人民代表大会制度,是以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导明确提出的,这为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。党的十一届三中全会总结新中国成立以来的历史经验,在决定全党把工作重点转移到社会主义现代化建设的同时,强调发展社会主义民主,健全社会主义法制。在新的历史时期,邓小平同志深刻地回答了社会主义民主法制建设中的一系列重大问题,极大地推进了人民代表大会制度建设和人大工作的实践。江泽民同志提出了建设社会主义民主政治最重要的是坚持和完善人民代表大会制度,把依法治国、建设社会主义法治国家作为治国理政的基本方略。胡锦涛同志强调人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,是中国社会主义政治文明的重要制度载体。这些都表明了我们党在坚持和完善人民代表大会制度这一重大原则问题上,既一以贯之,又与时俱进。人大工作者、学者以及一些人大代表也在人民代表大会制度建设方面提出了不少有价值的意见和观点。这些理论建树,为坚持和完善人民代表大会制度,提供了强大的思想武器。

2.选举制度上的进展。选举是社会主义民主政治的基础,是人民行使国家权力的主要方式。这些年来,不断改革和完善了选举制度,扩大各级人大代表产生的民主基础,重点是完善选举程序和进一步推进选举民主。包括规范代表名额和分配,逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,对代表候选人扩大提名权、改进介绍方式,完善投票选举程序,完善代表罢免、辞职等程序,对选举机构完善和补充,完善对破坏选举违法行为的制裁等。选举法的五次适时修改,人大代表选举制度的不断改进和完善,有利于保障人民自由地行使民主选举权利,有利于增强当选代表的公仆意识和人民群众当家作主的积极性,进一步坚持和完善人民代表大会制度。对国家机关组成人员或者领导人员的选举,在制度安排和工作程序上,也更加民主化、科学化。

3.组织职权和体系上的进展。主要是扩大全国人大常委会的职权,加强了它的组织。包括规定全国人大及其常委会共同行使国家立法权,全国人大及其常委会共同监督宪法的实施,全国人大常委会在全国人大闭会期间可以审查、批准计划和预算的部分调整方案;还包括增设全国人大专门委员会,委员长会议处理全国人大常委会的重要日常工作,人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关职务等。在地方,规定县级以上地方各级人大设立常委会,赋予省级、省与自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市以及经济特区所在的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力,设立乡镇人民代表大会和乡镇人民政府等。其他国家机关的组织与自身建设,也都有很大的加强。

4.法律与工作制度上的进展。公布施行了现行宪法,此后又进行了四次修正,公布施行了全国人大组织法、地方组织法、选举法、代表法、立法法、监督法,以及全国人大及其常委会议事规则等,并在实践中不断完善相关法律,也为中国特色社会主义法律体系的形成作出贡献。2005年的中共中央9号文件,推动了把人大的各项工作进一步纳入法律化、制度化、程序化、规范化轨道的进程。其他国家机关的法律与制度建设等,也有了长足的进展。

上述这些人民代表大会制度建设的进展,对坚持和完善人民代表大会制度,提高党的执政能力,保障人民当家作主,实施依法治国基本方略,做好新形势下人大以及其他各方面的工作,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

(三)人民代表大会制度的优越性

人民代表大会制度是我们党和国家几代领导人带领中国人民前仆后继、艰辛探索取得的伟大成果,是中国共产党人对中华民族的重要贡献。近60年来我国实行人民代表大会制度的实践,特别是改革开放30多年来我国经济社会发展取得的举世瞩目的成就,我国的人民代表大会制度不断得到巩固和完善,充分证明了人民代表大会制度是适合我国国情、具有强大生命力、具有伟大功效的政治制度。

1.人民代表大会制度有利于加强和改善党对国家事务的领导。适应新的历史时期的新形势、新任务、新要求,我们党在领导方式上提出了依法治国的治国方略,在执政方式上提出了科学执政、民主执政、依法执政,这是非常重大的转变,是我们党更加成熟的重要体现和标志。党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党支持人大依法履行职责,保障人大代表依法行使职权。人大通过充分发扬民主,依照法定程序,把党的主张和人民意志统一起来。人民代表大会制度作为中国共产党领导的人民民主制度,有利于我们党巩固执政地位、实现执政使命和巩固我国的社会主义制度,发展中国特色社会主义的各项事业。

2.人民代表大会制度有利于保障人民当家作主,动员全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设。我国各级人大代表通过民主选举产生,包括了各地区、各民族、各阶层、各方面的人士,具有广泛的群众基础和代表性,对人民负责,受人民监督,能够从制度上保障人民当家作主。国家通过人民代表大会制度保证人民依法管理国家事务和社会事务、经济和文化事业,保证人民享有宪法和法律规定的广泛的民主、权利和自由,极大调动了人民群众建设社会主义的积极性、主动性、创造性,有利于把全国各族人民的力量和智慧凝聚起来,在中国共产党领导下,团结一心、艰苦奋斗,共同建设中国特色社会主义,有领导、有秩序地朝着国家的发展目标前进。

3.人民代表大会制度有利于保证国家机关协调高效地运转。按照人民代表大会制度,在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,明确划分国家的行政权、审判权、检察权。我国的国家行政机关、审判机关、检察机关,都由作为国家权力机关的人大产生,对人大负责,受人大监督。国家机关这种合理分工,充分体现了民主和效率的统一,既有利于充分发扬民主、避免权力过分集中,又可以集中力量办大事、提高工作效率,使国家的各项工作协调一致地进行,避免相互扯皮,保证了国家机关协调高效地运转,保证国家统一有效地组织各项事业。

4.人民代表大会制度有利于维护国家统一和民族团结。我国是统一的单一制的多民族社会主义国家。在中央和地方国家机构职权的划分上,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则,充分发挥中央和地方两个积极性。在少数民族聚居地区实行区域自治,设立自治机关,行使自治权,巩固和发展平等团结互助的社会主义民族关系,实现全国各族人民的大团结。人民代表大会通过把各地区、各阶层、各民族、各方面的代表人物吸纳到国家政权中发挥作用,维护国家的政治稳定和长治久安。

人民代表大会制度在我国的经济、政治与其他方面的社会生活中发挥了极为重要的作用,表明人民代表大会制度是符合中国国情、体现国家性质、实现和保障人民当家作主的好制度,是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式,是我们能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着中国特色社会主义道路前进的可靠制度保证。

三、进一步坚持和完善人民代表大会制度

(一)从中国国情出发,坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度

中国特色社会主义政治发展道路,是中国共产党领导中国人民选择的符合我国国情的发展社会主义民主政治的唯一正确道路。要从中国国情出发,把制度建设摆在突出位置,充分发挥我国社会主义政治制度优越性,积极借鉴人类政治文明有益成果,绝不照搬西方政治制度模式。这是坚持和完善人民代表大会制度必须遵循的重大政治原则,对于国家的兴旺发达、长治久安,具有重大而深远的意义。

1.坚持中国共产党的执政党地位,不搞多党的竞选或者轮流执政。在我国,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。我们坚持共产党的执政党地位,坚持实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是中国的历史和国情决定的。没有中国共产党,就没有社会主义的新中国。我国作为工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的各项事业,是通过共产党的领导来实现的。离开了共产党的领导,只能导致社会主义事业的失败。坚持中国特色社会主义政治发展道路,就必须从我国国情和实际出发,坚持共产党的领导,不搞西方的多党的竞选或者轮流执政。国家机关在重大问题上都要请示同级党组织,党组织决定了的事情,有关国家机关一定要坚决贯彻落实。

2.坚持人民代表大会统一行使国家权力前提下行政权、审判权、检察权的明确划分,不搞“三权分立”。我国的人民代表大会制度是具有中国特色的政权组织形式和政治制度,与一些国家的“三权分立”制度有本质的区别。我国之所以不实行立法、行政、司法这三权的分立,是因为“三权分立”不符合我国国情。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。各族人民根本利益的一致性,是我国经济基础的重要特征。与经济基础相适应,我国是人民民主专政的社会主义国家,一切权力包括立法、行政、审判、检察的权力都属于人民,人民行使国家权力的机关是全国和地方各级人民代表大会。但具体行使权力时,并不是所有国家权力都由人大包揽,也不是将国家权力平均分割。我国的人民代表大会制度体现了权力制衡的原则,但不是三权之间的相互制衡,而是人民代表大会对行政、审判、检察机关的制衡,人民对人民代表大会的制衡。各级政府、法院、检察院受各级人大监督,各级人大受人民监督。这样一种制度,是植根于中国实际的,最便于人民最终掌握国家权力,也最符合国家机构的民主和效率原则,同我国的国体是相适应的,能够使我们跳出“其兴也浡焉”、“其亡也忽焉”的历史周期率,避免“人亡政息”的情况。中国共产党除了人民的利益外,没有任何自己的私利。这些都使得“三权分立”在中国不具备条件。一个国家的政权组织形式和政治制度必须依照本国国情建立,才具有生命力。如果在我国实行“三权分立”,就必然要取消中国共产党的领导,从根本上损害国家和人民的利益,导致政治纷争的局面,破坏国家的统一和稳定。我国正在积极而又稳妥地推进政治体制改革,努力建立健全权力运行制约和监督体系。只要政策上不出问题,人民代表大会制度的伟大功效会更加充分地得到体现。

3.坚持实行人民代表大会一院制,不搞两院制。中国在历史上就是一个单一制国家,是一个统一的多民族国家。我们实行的人民代表大会一院制,统一行使国家权力,代表了人民的根本利益。这不同于美国,美国实行联邦制,除了有一个众议院,还需要在国会中有一个参议院来平衡各州的利益。也不同于前苏联,我国各民族有杂居的条件,适宜于民族合作,适宜于在少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度,在全国人大设有民族委员会,不需要前苏联在最高苏维埃设立联盟院,还要设立民族院来平衡各民族的利益。中国的国情,决定了如毛泽东同志所说的,“一国二公,是不行的”。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,但不是全国人大之外的另一院。全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关,在全国人民代表大会闭会期间行使最高国家权力,要对全国人民代表大会负责并报告工作,也不是独立于全国人大的另一院。我们实行人民代表大会一院制,最符合中国实际。事实上,在当今世界,搞两院制的以西方国家居多,不少发展中国家或者小国家实行的也都是一院制。

包括人民代表大会制度在内的中国特色社会主义制度,是当代中国发展进步的根本制度保障,必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。要站在坚持和发展中国特色社会主义的战略高度,充分认识我国人民代表大会制度与西方资本主义国家政体的本质区别,理直气壮地坚持自己的特色,在重大原则问题上做到头脑清醒、立场坚定、旗帜鲜明,毫不动摇地走中国特色社会主义政治发展道路。

我们推进政治体制改革,是不断推进包括人民代表大会制度在内的社会主义政治制度的自我完善和发展。与有几百年历史的西方议会制度比较,我国的人民代表大会制度还比较年轻,需要坚持,当然也需要完善。坚持和完善人民代表大会制度,要靠实践,靠解放思想、实事求是、与时俱进,在宪法和法律的范围内进行开拓性的工作。对人民代表大会制度,坚持是前提,没有坚持就没有完善;完善是与时俱进,没有完善,坚持就是句空话,就会失去活力,也难以维持。二者不可偏废,只有坚持,才能保持前进的正确方向;只有完善,才能更好地坚持。我们坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路,必须切实把人民代表大会制度坚持好、完善好,不断增强人民代表大会制度的生机和活力。

(二)坚持和完善人民代表大会制度,最重要的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明,是中国特色社会主义政治发展道路的重要特点,也是坚持和完善人民代表大会制度的基本要求。

1.党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。办好中国的事情,坚持和完善人民代表大会制度,关键在党。中国共产党是领导我们事业的核心力量,党的领导只能加强,不能削弱。加强党的执政能力建设,依靠全党的意志和力量,我们党就能够沉着应对国内外的各种严峻考验和挑战,领导我国人民沿着中国特色社会主义道路胜利前进。当前我们党正以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程,全面提高党的建设科学化水平,坚持立党为公、执政为民,加强和改善党的领导,坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,保持党的先进性和纯洁性,增强党的创造力、凝聚力、战斗力,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。党按照总揽全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用,保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作;又发挥这些组织中党组的作用,保证党的路线、方针、政策和党委决策部署贯彻落实。我们党坚持和完善人民代表大会制度,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,支持人大及其常委会依法履行职能,善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径,是共产党执政的制度载体,是依法治国的制度保障。我国的社会主义民主法制建设,一定要从我国国情出发,在党的领导下,有计划、有步骤地进行。坚持中国共产党的领导,是中国特色社会主义政治发展道路具有决定意义的特点,也是人民代表大会制度一个不可动摇的根本原则。没有中国共产党的领导,人民代表大会制度就失去了灵魂,人民当家作主的地位就不可能实现。在任何时候,都必须坚持党对国家机关的领导,从法律上和制度上维护和保证中国共产党在国家中的执政地位,保证党对国家政权组织的领导核心作用,保证党对国家大政方针和全局工作的政治、思想和组织领导。各级国家机关,包括人大、政府、法院、检察院等都必须接受党的领导,坚决贯彻党的路线、方针、政策。在国家政权组织中任职的党员,要强化党的意识和执政意识,自觉执行党的决议和纪律,接受党的监督。要通过人大工作,确保党的主张经过法定程序成为国家意志,确保党组织推荐的人选经过法定程序成为国家机关的组成人员或者领导人员。人大各项工作,都要有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位。在党的领导下,才能充分发挥人民代表大会制度的作用;而人民代表大会制度的加强和完善,可以更好地实现党的领导。我们党适应形势的发展和情况的变化,完善领导体制,改进领导方式,增强执政能力,不断提高党的领导水平和执政水平,保证党领导人民有效治理国家;党领导人民制定宪法和法律,党也在宪法和法律范围内活动,任何组织或者个人都没有超越宪法和法律的特权,不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

2.人民当家作主是党实现社会主义民主政治的本质要求。人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。中国共产党执政,就是领导、支持、保证人民当家作主,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,维护和实现最广大人民群众的根本利益。我们党坚持以人为本、执政为民,始终保持党同人民群众的血肉联系。党关于国家事务的重要主张,属于人大职权范围内的、需要人民一体遵行的,都作为建议向人大提出,使之经过法定程序成为国家意志。国家机关组成人员或者领导人员要经过人民代表大会的法定程序选举和任命,并接受人民的监督。加强党的领导同人民当家作主是一致的,两者可以而且必须在代表和体现人民利益这个根本点上统一起来。要坚持人民主体地位,通过人民代表大会制度,使最广大人民的当家作主权利得到充分实现、意愿得到充分反映、合法权益得到充分保障,发挥人民主人翁精神,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设,始终保持人民代表大会制度旺盛的生命力。

3.依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。我国的宪法和法律体现了中国共产党的主张,是党的路线、方针、政策的法制化。依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主,而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。党的领导同依法办事是一致的。建国以来,主要是改革开放以来,我们党的执政方式经历了从主要依靠政策,到既依靠政策又依靠法律的转变,又到主要依靠法律的转变;从过去习惯于运用党的形式处理国家事务,向善于运用国家政权的形式处理国家事务的转变。党的主张将更多地、主要地通过法律的形式,变成国家意志,在全国范围内、在全体人民中实施。这个巨大的转变,反映了我们党在执政治国方面越来越成熟。我们党依法执政,可以保证党和国家机关都按照法定权限和程序行使权力,保证党领导人民依法有序地从事中国特色社会主义的各项事业。

当前我国全面建成小康社会和全面深化改革开放的一个重要目标,就是要使人民民主不断扩大,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,实现国家各项工作法治化。按照党的十八大报告的要求,要更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家;更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。

(三)人大及其常委会为坚持和完善人民代表大会制度履行职责

人大与人民代表大会制度有密切联系,但不是一回事。人大是人民代表大会的简称,作为具体的国家机关,只是人民代表大会制度的核心和其中的一个重要组成部分。之所以用“人民代表大会”来给中国的根本政治制度命名,就说明了人大与人民代表大会制度的重要关系,说明了人大在整个国家政权体系中的核心的、主导的重要作用,说明了人大作为国家权力机关在国家社会生活中的重要基础地位。不能把人民代表大会制度仅理解为人大的各项制度,也不能把人民代表大会制度同国家机构的具体组织制度以及其他方面的制度等同起来。坚持和完善人民代表大会制度,当然要坚持和完善人大及其常委会的各项制度,但决不仅仅是这些,还要坚持和完善其他方面的制度等,这些制度都是互相联系着的。这是全党全社会的共同责任和任务,不仅仅是人大的事情。

在我国的政治生活中,在我国的各种国家机关中,人大是国家权力机关,其中全国人大是最高国家权力机关,地方各级人大是地方各级国家权力机关。人民正是通过作为各级国家权力机关的各级人大来行使管理国家的权力的。人民代表大会是实行人民代表大会制度的直接承担者。人大作为国家权力机关与国家行政、审判、检察机关一样,同样面临着并且必须进行大量的、经常性的工作,不是“二线”机关。全国和一些地方的人大肩负有立法工作任务;全国和地方各级人大,要决定国家或者地方本行政区域重大事项,选举、决定或者罢免本级国家机关的组成人员或者领导人员,监督或者保证宪法、法律实施和监督本级其他国家机关工作等。发展社会主义民主,加强社会主义法制,是党的十一届三中全会以来确定的重要方针,是建设中国特色社会主义的内在要求,是国家长治久安的根本保证,是全党全社会的共同任务。人大处在社会主义民主法制建设的第一线。发展社会主义民主、健全社会主义法制,是全国和地方各级人大的根本任务。需要充分认识坚持和完善人民代表大会制度在社会主义民主法制建设中的重要作用,把社会主义民主法制建设与党和国家工作的大局、与中国特色社会主义的前途和命运紧密联系起来,充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关的作用,使人大及其常委会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关,切实肩负起在坚持和完善人民代表大会制度方面的繁重任务。

1.坚持正确的政治方向,在党的领导下积极履行职责。人民代表大会制度的必然性、本质特征和核心所在,要求人大及其常委会工作必须坚持和依靠党的领导。人大是国家权力机关,是十分重要的政治机关,人大的工作必须讲政治,坚持正确的政治方向。这是做好人大工作的根本,是做好人大工作的基本前提和重要保证。坚持坚定正确的政治方向,最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,核心是坚持党的领导。人大及其常委会行使职权是在党的领导下依法、集体进行的。人大及其常委会要坚决贯彻党的路线、方针、政策,通过法定程序,确保党的主张成为国家意志,成为全社会一体遵循的行为规范和准则,使党组织推荐的人选成为国家机关的组成人员或者领导人员。人大常委会党组要负责贯彻执行党的路线、方针、政策,定期向同级党委汇报或者报告工作。人大及其常委会的重要会议和立法、任免、决定、监督等重大事项和重大问题,都要先报经同级党委决定或者批准以后再进入法定程序。人大会议的临时党组织、人大常委会党组和人大常委会组成人员以及人大代表中的党员,都要牢固树立党的观念、政治观念、大局观念、群众观念、法制观念,认真贯彻党委的意图,保证人大及其常委会依法行使好宪法和法律赋予的职权。坚持党对人大工作的领导,同充分发挥人大作为国家权力机关的作用,是完全一致的。只有坚持和依靠党的领导,才能保证人大工作的正确方向。

2.坚持严格的依法办事,按照法定的程序和方式履行职责。人大工作的重要特点就是法律性、程序性很强。人大及其常委会的职权都是宪法和法律明确规定的,必须依法行使职权,严格按照法定职责办事,既不能失职又不能越权。凡是法律赋予的职权应尽职尽责地去行使,凡是法律没有规定的职权就不能随意介入,不能干扰其他国家机关的工作。人大及其常委会的工作讲求依照法定程序,按照议事规则和人大工作方式方法来履行职责。人大及其常委会只有严格依法办事,才能真正实现党性与人民性的高度统一。不能把依法办事与坚持党的领导对立起来。人大只有通过依法行使职权,代表和体现人民的利益,把党的主张变成了国家意志,才能够大力推进社会主义民主法制建设。

3.坚持实行民主集中制,围绕党和国家工作大局集体履行职责。人大及其常委会是按照民主集中制原则,通过会议形式,集体讨论和决定问题的。凡属重大问题,包括制定任何法律或者法规和作出任何决议、决定,都要广泛听取各方面的意见,充分酝酿,集思广益,然后按照多数组成人员的意见作出决定,个人不能直接处理问题。人大及其常委会统一行使国家权力,有权对“一府两院”的工作进行监督,但不代行行政权、审判权和检察权。人大工作是党和国家工作的重要组成部分,涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,关系到国家各项事业全面协调可持续发展。人大及其常委会的工作必须服从和服务于党和国家或者地方本行政区域工作的大局和中心工作,按照科学发展观的要求,紧紧围绕改革发展稳定中的热点和难点问题,紧紧围绕关系人民群众切身利益的问题去开展。人大及其常委会的工作要集中力量、突出重点、讲求实效,确保宪法和法律的正确实施,确保党和国家大政方针的贯彻落实,确保人民通过各级人民代表大会行使管理国家的权力,确保发挥民主集中制的人民代表大会制度的体制优势。

贯彻党的十八大精神,人民代表大会制度必将在党和人民的创造性实践中不断完善和发展。党的十八大报告明确提出,要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对“一府两院”的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,降低党政领导干部代表比例。在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力。这为坚持和完善人民代表大会制度提出了新的更多的任务、新的更高的要求,不仅有理论上的高度,而且在实践上操作性非常强。坚定不移地走中国特色社会主义政治发展,坚持和完善人民代表大会制度,是党和人民赋予我们的义不容辞的光荣使命。我们任重道远,我们责无旁贷,必须进一步加深对坚持和完善人民代表大会制度的认识,开拓进取、扎实工作,为全面建成小康社会,不断夺取中国特色社会主义新胜利,做出新的更大的贡献。

(作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员)

 
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